Hệ thống cụm nhân đạo OCHA: 11 cụm điều phối cứu trợ quốc tế ra sao

Hệ thống cụm (cluster approach) là cách Liên Hợp Quốc và các tổ chức nhân đạo chia việc cứu trợ quốc tế thành 11 lĩnh vực, mỗi lĩnh vực có một hoặc hai tổ chức chịu trách nhiệm dẫn dắt, còn Văn phòng Điều phối các vấn đề nhân đạo (OCHA) giữ vai trò nối các cụm lại với nhau. Mô hình được áp dụng từ năm 2005, sau những đợt cứu trợ mà hàng trăm tổ chức đến cùng một vùng nhưng chồng chéo ở chỗ này và bỏ trống ở chỗ khác.

Vì sao cứu trợ quốc tế cần người điều phối

Khi một thảm hoạ lớn xảy ra ở một nước nghèo, hàng loạt bên đổ về: các cơ quan Liên Hợp Quốc, hệ thống Chữ thập đỏ và Trăng lưỡi liềm đỏ, hàng trăm tổ chức phi chính phủ lớn nhỏ, đội cứu hộ của nhiều nước, nhóm tôn giáo, doanh nghiệp. Ai cũng thật lòng muốn giúp. Nhưng nếu không có ai sắp xếp, những chuyện sau gần như chắc chắn xảy ra:

• Một trại tạm cư gần đường lớn nhận ba đợt phát chăn trong một tuần, trong khi một thung lũng xa chưa ai đến.
• Mười tổ chức cùng khảo sát một làng, hỏi cùng những câu, khiến người dân mệt mỏi mà không ai chia sẻ kết quả.
• Mỗi tổ chức dùng tiêu chuẩn riêng: bên này phát 10 lít nước mỗi người một ngày, bên kia phát 20 lít, gây so bì.
• Chính quyền sở tại không biết ai đang làm gì trên đất của mình.

Liên Hợp Quốc đã có cơ chế điều phối từ năm 1991, khi Đại hội đồng thông qua nghị quyết 46/182 về tăng cường điều phối hỗ trợ nhân đạo. Văn phòng OCHA ở dạng hiện nay được lập năm 1998. Nhưng đến giữa thập niên 2000, những đợt ứng phó lớn như sóng thần Ấn Độ Dương cuối năm 2004 vẫn cho thấy điều phối còn rời rạc. Năm 2005, một cuộc rà soát toàn hệ thống mang tên Đánh giá ứng phó nhân đạo đề xuất cải tổ, và hệ thống cụm ra đời từ đó. Lần áp dụng lớn đầu tiên là sau trận động đất ở Pakistan tháng 10 năm 2005.

Mười một cụm và ai dẫn dắt

Cụm nước, vệ sinh và cụm hậu cần là hai cái tên người làm cứu trợ nhắc nhiều nhất trong những ngày đầu. Không có nước sạch thì dịch bệnh theo sau. Không có hậu cần thì hàng cứu trợ nằm ở cảng.

Tổ chức dẫn cụm làm gì, không làm gì

Dẫn dắt một cụm không có nghĩa là ra lệnh cho các tổ chức khác. Trong thế giới nhân đạo, không ai là cấp trên của ai: một tổ chức phi chính phủ nhận tiền từ nhà tài trợ riêng và tự quyết việc của mình. Vai trò của tổ chức dẫn cụm gồm:

• Triệu tập họp cụm định kỳ, ở thủ đô và ở các vùng bị ảnh hưởng.
• Lập bản đồ "ai làm gì ở đâu", trong nghề gọi là bảng 3W (Who does What, Where). Đây là công cụ quan trọng nhất để thấy chỗ trống và chỗ trùng.
• Thống nhất tiêu chuẩn: bao nhiêu lít nước, kích thước tấm che, thành phần bộ vật dụng gia đình. Nhiều cụm dựa trên bộ tiêu chuẩn tối thiểu Sphere do giới nhân đạo soạn từ cuối thập niên 1990.
• Đánh giá nhu cầu chung thay vì mỗi bên một cuộc khảo sát.
• Làm "nhà cung cấp cuối cùng" (provider of last resort): nếu một nhu cầu thiết yếu không ai nhận, tổ chức dẫn cụm có trách nhiệm tìm cách lấp, trong giới hạn khả năng và tiền.

OCHA đứng ở đâu trong bức tranh

Nếu mỗi cụm là một dãy bàn, OCHA là người giữ cả căn phòng. Ở cấp quốc gia, Liên Hợp Quốc chỉ định một Điều phối viên nhân đạo, người chủ trì Nhóm nhân đạo quốc gia gồm lãnh đạo các cơ quan Liên Hợp Quốc, đại diện tổ chức phi chính phủ và phong trào Chữ thập đỏ. OCHA làm thư ký và bộ máy hỗ trợ cho điều phối viên đó.

Những việc cụ thể của OCHA trong một đợt thảm hoạ:

1. Cử đội đánh giá nhanh, như đội UNDAC (Đánh giá và điều phối thảm hoạ của Liên Hợp Quốc), có thể đến nơi trong vòng vài chục giờ khi nước sở tại yêu cầu.
2. Điều phối giữa các cụm: cụm nơi trú ẩn cần biết cụm nước đặt bồn ở đâu, cụm y tế cần đường mà cụm hậu cần đang mở.
3. Kêu gọi tài trợ: soạn lời kêu gọi khẩn cấp (flash appeal) gom nhu cầu của mọi cụm thành một con số chung gửi các nhà tài trợ. OCHA cũng quản lý Quỹ ứng phó khẩn cấp trung ương (CERF), quỹ có thể giải ngân nhanh trong vài ngày đầu.
4. Thông tin: bản tin tình hình, bản đồ, và trang ReliefWeb, nơi tổng hợp báo cáo của hàng nghìn tổ chức.

Cũng cần nhớ: khi thảm hoạ xảy ra ở một nước có chính phủ hoạt động, chính phủ đó vẫn là người dẫn dắt. Cụm quốc tế chỉ hỗ trợ, và ở nhiều nơi, cụm được đồng chủ trì bởi một bộ ngành sở tại.

Những lời phê bình

Hệ thống cụm giúp ứng phó gọn hơn, nhưng các đánh giá độc lập cũng ghi nhận nhiều điểm yếu:

• Họp quá nhiều. Ở những đợt ứng phó lớn, một tổ chức nhỏ có thể phải dự hàng chục cuộc họp mỗi tuần, lấy mất thời gian làm việc thật.
• Tổ chức địa phương bị đẩy ra rìa. Họp bằng tiếng Anh, trong khu nhà của Liên Hợp Quốc, theo biệt ngữ riêng, khiến các nhóm sở tại hiểu dân nhất lại khó tham gia.
• Các cụm làm việc như ống riêng. Một gia đình cần cùng lúc nhà, nước, sinh kế, nhưng mỗi thứ do một cụm khác lo.
• Vai trò "nhà cung cấp cuối cùng" thường thiếu tiền để làm đúng nghĩa.

Từ năm 2016, các nhà tài trợ và tổ chức lớn cam kết trong một thoả thuận gọi là Grand Bargain, trong đó có hướng "địa phương hoá": chuyển nhiều tiền và quyền quyết định hơn cho tổ chức sở tại. Mức độ thực hiện vẫn đang được theo dõi và tranh luận.

Góc nhìn hôm nay: hiểu hệ thống để giúp đúng cách

Người bình thường ít khi ngồi họp cụm, nhưng hiểu hệ thống này giúp ích theo vài cách.

• Khi muốn quyên góp cho cứu trợ quốc tế, tiền mặt cho tổ chức đang có mặt ở vùng thảm hoạ thường hữu ích hơn hàng hoá gửi từ xa. Cụm hậu cần ở nhiều đợt ứng phó đã phải xử lý hàng tấn đồ không ai xin, chiếm chỗ trong kho và trên máy bay.
• Khi đọc tin, bản tin tình hình của OCHA và các bảng 3W là nguồn số liệu tổng hợp đáng tin hơn những con số lẻ trên mạng xã hội.
• Khi làm trong một tổ chức nhỏ muốn tham gia cứu trợ ở nước ngoài, việc đầu tiên nên làm là tìm cụm phù hợp với lĩnh vực của mình, đăng ký vào bảng 3W, rồi mới phát hàng.

Người muốn đọc thêm có thể tìm các báo cáo đánh giá ứng phó do Liên Hợp Quốc công bố công khai, và sổ tay tiêu chuẩn Sphere, được phát hành miễn phí bằng nhiều thứ tiếng.